国投电力、华润电力的“十四五”发展规划

互联网时代，代码就是法律。

[79]不支持地方以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约。如果行政机关改变上述政策、规划，或者不按惯例、指导内容行事，将给相对人带来窘迫、困难和财产损失，就应当保护相对人的合法预期和信赖。

首先，信赖保护缺少程序性保护。[100]意为人民基于对国家公权力行使结果的合理信赖而有所规划或举措，由此而产生的信赖保护利益应受保护。第二，主动汲取了诚实信用、信赖保护理论交融之后形成的两点共识，在规范层面上首次确认了诚信政府的二元结构体系，一是将恪守信用适用于行政协议、政策承诺，要求政府践约守诺，二是通过《行政许可法》（2003年）第8条的媒介勾连，将信赖保护扩及所有行政决定，叙述的却是注重合法性的合法预期观念。1.具体适用 对于行政法上与民法近似的事项、活动，或者混杂在行政法律关系之中的民事关系，法官会毫不迟疑地适用诚信诚实守信要求。[128]第三，至于合法预期理论关注的行政政策、行政惯例、行政指导、行政计划等，在判案中也偶有涉及，却寥寥无几，这可能与政策、指导、计划还不能直接受理审查有关。

[108]有的法官还进一步提出了信赖利益是否值得保护的判断标准，首先，强调行政相对人对于违法行政行为没有过错。因此，很多学者对诚实信用、信赖保护通常不加区分，在公法上逐渐融合成为更加趋于统一的关系，浑然一体。[50]BverwG, NVwZ 1985,653. [51]对于窗口视线的保护，也在建筑规划中被予以强调。

在理解了上述前提后，导致合规即不侵权这种裁判思路的症结也开始明晰：行政诉讼法概观地允许相邻权人都可提起行政诉讼，这就意味着邻人利益不仅在许可程序中应予保护，在诉讼中也应成为法院检视行政许可是否适法的理由，但法官在裁判中却倾向于客观化审查，即只要建筑许可符合规划，就会认为其未损害邻人利益。其核心原因也在于，这些规范并无法划定范围可限的具体人群。这一认知在日本法上被总结为容忍限度论，[67]而考虑要求后来发展出的预测可能性要件，[68]即建筑行为的事实影响是否逾越了邻人的预测可能也与此意涵相近。参见最高人民法院（2017）最高法行申4361号行政裁定书。

[45]Andreas Decker, Die Grundzüge des bauplanungsrechtlichen Gebots der Rücksichtnahme, JA 2003(3), S.247. [46]德国法认为，既然建筑法防御的是针对不动产的侵害，那么对邻人的界定就主要通过空间范围以及与不动产之间的关联。（一）邻人公权利的判例演替 在20世纪50年代之前，德国法一直认为建筑法规范仅服务于公共利益，并未赋予邻人针对行政机关的公权利。

（二）规划许可诉讼的实体审查 完整的邻人保护并不仅限于允许邻人针对规划许可提起诉讼，还意味着由其提起的规划许可诉讼，不应仅限于对规划许可是否符合规划进行客观适法性审查，还应包含对邻人是否存在主观公权利以及该权利是否受损进行证立。[24]对立型利害关系是指私人间的利益指向相反，一方试图改变现状以主动形成利益，而另一方则欲阻止他人破坏现状以保全其既有利益。因此，此类裁判思路其实并未关注相邻权人的权益保护，法院的审查结构与相对人对规划许可提起诉讼的合法性审查结构没有任何差别。典型的例如，市场竞争型的互换关系，以及由此引发的竞争权人诉讼。

侵权人以排污符合国家或者地方污染物排放标准为由主张不承担责任的，人民法院不予支持。后者是因考虑要求的纳入以及此项客观原则例外的主观化而获得证立，其要求相对严苛，只有邻人在具体个案中明确受到建筑行为侵害时才会适用。注释: 本文系国家社科基金一般项目行政法上第三人的权利保护研究（21BFX050）的阶段性成果，同时受中国政法大学青年教师学术支持计划（20CXTD01）资助。之后出现的诸多学术文章都开始将规划许可诉讼中邻人提起行政诉讼的权利基础诉诸公法相邻权。

但是，事实影响说的问题在于：首先，现代行政行为的效果无限扩散，诉诸事实影响已无法为法律所保护的权益划定范围。在现代相邻关系下，这种影响又已从传统的对采光、通风、通行的影响，噪声、恶臭、辐射等不可量物的排放，渐次扩展至高楼倾倒、视线遮挡、隐私暴露，甚至于观景利益受损和建筑物的外观美感被破坏等。

外部领域原则上不得进行建筑，唯有符合特许要件时才会被允许。（三）完善建筑规划能否彻底化解邻人保护难题 同样受限于行政诉讼作为客观诉讼的基本定位，即使很多学者已意识到，此类诉讼的症结就在于将相邻权人的诉讼请求转化为许可的合法性监督，也再未聚焦讨论规划许可中邻人权利的实体法依据与界限，而是转而阐释作为利益分配机制的城市规划和技术标准，应在制定过程中尽可能地扩大和保障利害关系人参与，以此来确保规划或标准在确立时就已对邻人利益予以充分考虑。

但是，这种概括性允许却在学理和实践中引发纷争。污染物的流动性和环境风险的复杂性使得侵害强度可能并不固定，由此也无法完全倚赖技术标准来判断侵害。就距离等技术性标准而言，其效果就像德国建筑法规范中的间距规定一样，完全可被作为普遍性的、原则性的保护规范。劳芬认为，邻人存在公权利的证据在于程序规范，其目的是确保行政机关在作出决定时必须顾及和权衡邻人利益。[22]主观公权利有其实质要素和形式要素。一方所承受的负担，对另一方而言则是法律保护的增强。

为满足行政活动所必需的透明性以及对行政裁量权的规制需要，技术性标准应成为行政机关在处理规划许可案时须遵守的规则。在具体的规划许可诉讼中，从建筑法规范中会导出邻人对合规划建筑行为的容忍义务，但邻人基于私法规范又可向建筑物所有人主张不作为请求权。

[39]这就说明，与考虑要求不同，区域维护请求权已不再对邻人受到的事实影响在显著性、个别性和范围可限性方面有所要求。该案中，原告认为规划许可的建筑物虽然满足法定建筑间距标准，却影响了通风、采光、日照，并且遮挡了瘦西湖景观，要求法院撤销扬州市规划局的规划许可证。

但是，这种只关注系争行为是否合法的客观审查模式，在现代行政诉讼中已暴露缺陷。[32]如果说作为客观义务的考虑要求并非新创，德国联邦行政法院在本案中的突破就在于，其认为作为客观法的考虑要求，同样具有第三人保护的意旨，同样可被主观化为邻人的公权利。

邻人公权利针对的是国家，是邻人向行政机关请求以防御其不动产使用因他人的建筑行为而受到影响的实体权利。我国既往的理论研究与司法实践，虽意识到规划许可诉讼中邻人的权利基础并非私法相邻权，也省察到实体审理中合规即不侵权裁判思路的不妥，但对问题的解决始终未形成清晰的学理体系，也未形成明确的说理论证思路。Vgl. Matthias Schmidt-Preu ß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht. Das Subjektive Öffentliche Recht im Multipolaren Verwaltungsrechtsverhältnis, Duncker Humblot,2. Aufl.,2005, S.9 ff. [25]参见王世杰：《行政法上第三人保护的权利基础》，《法制与社会发展》2022年第2期，第98页。上述三边法律关系叠合了私人间的水平关系与私人/行政机关间的垂直关系。

也正因为将公法相邻权等同于邻人的程序参与权、听证权、异议权甚至是救济权，很多用公法相邻权来释解邻人提起行政诉讼的权利基础的文章，都转向了探讨规划程序中邻人程序权的保障。由此就形成了行政机关—建筑物所有人—邻人的三边法律关系。

但是，学界对于这一概念的具体理解还存在一些问题，有待进一步澄清。（2）噪声、恶臭、固体废物、大气污染物、水污染物、光电辐射等不可量物侵害所影响的环境利益。

上述内容虽主要源于德国法，但对重新审视中国的规划许可诉讼同样具有重要启发。Vgl. Hansjochen Dürr, Nachbarschutz im öffentlichen Baurecht, KommJur 2005(6), S.207. [44]停车位置要求也被认为主要服务于公共利益。

[5]跳出私权转入公权，是意识到了用私权来阐释邻人公法保护权利基础的问题，但这种思路借鉴了社会权中的共享权概念，因而也有同样的问题。由于现代行政对空间利用和环境保护的普遍介入，建筑物所有人想要实施建筑行为，必须获得行政机关的批准。上述问题其实在我国规划许可诉讼的审判中也有所反映。这一点可能符合现代国家扩大司法审查范围的期待，也扩张了邻人保护的范围，却与宪法分配秩序相互龃龉，且造成此领域内判决可预测性和安定性的衰减。

因此，将区域维护请求权的依据诉诸建筑规划，可说是同样充实了第三人保护的规范储备。相比为数不多的明确的邻人保护条款，德国建筑法规范中绝大部分条文一般都只服务于公共利益。

[36] 在该案判决中，德国联邦行政法院指出，既然该区域的建筑规划确定建筑物的类型为纯住宅区，在批准该区域内的建筑项目时就应考虑建筑物的整体风貌。其二，对邻人的主观公权利予以考虑，并对建筑物所有人和邻人权利进行适宜分配的主观合法要件。

建筑规划中有关建筑物类型的规定具有邻人保护效果，但对于建筑规模的确定是否具有同样效果，德国法上一直存有争议。[9] 上述分析已触及规划许可诉讼的核心，即此类诉讼究竟是只需审查规划许可决定是否适法的客观诉讼，还是对邻人权益予以保护的主观诉讼。